Conjunto de organizaciones, instituciones y relaciones que, dentro de un territorio o de un sector, condicionan la creación, la difusión y el uso de conocimiento económicamente útil.

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La innovación como resultado de un sistema, no de una empresa aislada

El enfoque de los sistemas de innovación parte de una constatación: las empresas rara vez innovan solas. Lo hacen en interacción con clientes, proveedores, competidores, universidades, centros tecnológicos, entidades financieras y administraciones públicas, y dentro de un marco de leyes, normas, rutinas y valores que facilita o dificulta esa interacción. La capacidad innovadora de un país o de una región depende, por tanto, no solo de cuánto invierte en investigación, sino de la calidad de las relaciones entre sus actores y de su capacidad colectiva para aprender.

Esta visión rompe con el modelo lineal, que situaba el origen de la innovación en la investigación básica, y se apoya en modelos interactivos como el modelo de enlaces en cadena. Desde los años noventa se ha convertido en el marco de referencia de la política de innovación en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Unión Europea y numerosos gobiernos nacionales y regionales.

Origen y autores fundamentales

El economista alemán Friedrich List anticipó la idea en Das nationale System der politischen Ökonomie (1841), al defender que el desarrollo de una nación dependía de instituciones como la educación, la formación técnica o las infraestructuras. El concepto moderno nació en la década de 1980 en el entorno de la economía evolutiva y neoschumpeteriana. Bengt-Åke Lundvall utilizó la expresión «sistema de innovación» en 1985 en sus trabajos sobre la interacción entre productores y usuarios y Christopher Freeman la popularizó en Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan (1987), donde explicó el ascenso japonés por la forma en que se articulaban empresas, ministerios y sistema educativo.1

Tres obras colectivas consolidaron el enfoque: National Systems of Innovation (1992), editada por Lundvall, que pone el acento en el aprendizaje interactivo; National Innovation Systems (1993), editada por Richard Nelson, que compara los sistemas de quince países; y Systems of Innovation (1997), editada por Charles Edquist, que sistematiza sus fundamentos teóricos.

Componentes

Aunque cada autor los ordena de forma distinta, los análisis de sistemas de innovación suelen distinguir tres elementos:

  • Organizaciones: empresas, universidades, organismos públicos de investigación, centros tecnológicos, entidades financieras y agencias públicas de apoyo a la innovación.
  • Instituciones: las «reglas del juego», formales e informales, como la regulación de la propiedad intelectual, el sistema educativo, las normas técnicas, las relaciones laborales o la cultura de cooperación.
  • Interacciones: los flujos de conocimiento, de personas, de financiación y de tecnología entre organizaciones, a través de proyectos conjuntos, contratos, movilidad de investigadores o redes informales.

Lundvall distingue además entre una definición estrecha, centrada en la investigación y en los sectores de alta tecnología, y una definición amplia, que incluye el aprendizaje basado en la experiencia, en la práctica y en la interacción con los usuarios. La segunda permite entender la innovación en sectores tradicionales y en pequeñas empresas, donde la investigación formal tiene poco peso.

Tipos y clasificación

El enfoque se ha aplicado a distintas escalas, que no se excluyen entre sí: un mismo territorio forma parte a la vez de un sistema regional, de uno nacional y de varios sectoriales.

Sistema nacional de innovación

Es la variante original. Toma el Estado como unidad de análisis porque muchas de las instituciones que condicionan la innovación —el sistema educativo, la legislación, el sistema financiero, la política científica— se definen en el ámbito nacional, y porque la lengua y la cultura compartidas facilitan la circulación del conocimiento. El análisis de los sistemas nacionales permite comparar países, explicar por qué algunos convergen hacia la frontera tecnológica y otros se quedan atrás, e identificar qué piezas del sistema fallan. En España, la Ley 14/2011 de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación ordena el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Sistema regional de innovación

A comienzos de los años noventa, Philip Cooke trasladó el concepto a la escala regional.2 Su argumento es que buena parte del conocimiento que alimenta la innovación es tácito y circula mejor en la proximidad: en redes de confianza, en el mercado laboral local o en el contacto cotidiano entre empresas y centros de investigación. Por eso la región, y no solo el Estado, es un espacio relevante para la innovación y para la política que la promueve. El enfoque conecta con la literatura sobre distritos industriales y clústeres y con la importancia del conocimiento local.

Un sistema regional se compone de dos subsistemas: el de generación de conocimiento (universidades, centros de investigación y tecnológicos, agencias de transferencia) y el de explotación del conocimiento (las empresas y sus redes de clientes y proveedores), ambos inmersos en un contexto institucional y vinculados a los sistemas nacionales e internacionales. Cooke los clasificó según dos dimensiones: la gobernanza, que puede ser de base local (grassroots), en red o dirigista, y el tipo de innovación empresarial, que puede ser localista, interactiva o globalizada. Bjørn Asheim y Arne Isaksen distinguieron, por su parte, entre redes regionales de innovación arraigadas en el territorio, sistemas regionales en red y sistemas nacionales regionalizados, en los que las grandes organizaciones de investigación responden sobre todo a lógicas nacionales.

Sistemas sectoriales y tecnológicos

Otros autores han definido el sistema por el sector o la tecnología, con independencia del territorio. Franco Malerba propuso los sistemas sectoriales de innovación, que reúnen a los actores, conocimientos e instituciones de un sector como el farmacéutico o el de las telecomunicaciones.3 Bo Carlsson y Rikard Stankiewicz formularon el concepto de sistema tecnológico, centrado en el desarrollo y la difusión de una tecnología concreta, que hoy se utiliza con frecuencia para analizar las transiciones energéticas.

Debates y críticas

  • Imprecisión. El propio Edquist reconoció que el enfoque es más un marco conceptual que una teoría con hipótesis contrastables y que sus límites son difusos: no está claro qué elementos pertenecen al sistema y cuáles no.
  • De la teoría a la retórica. Su rápida adopción por los gobiernos ha llevado a algunos autores a advertir de que el concepto se ha convertido a menudo en una etiqueta política que justifica cualquier programa, lejos de su sentido analítico original.
  • Fallos de sistema. Frente a la justificación clásica de la política científica por los fallos de mercado, el enfoque legitima intervenciones para corregir fallos de sistema: carencias de infraestructuras, rigideces institucionales, redes demasiado débiles o demasiado cerradas, o falta de capacidades en las empresas. En el ámbito regional, Franz Tödtling y Michaela Trippl identificaron tres problemas típicos: la escasez de organizaciones, el bloqueo en trayectorias industriales agotadas y la fragmentación entre actores.4
  • Globalización. Las cadenas de valor globales y las empresas multinacionales relativizan el peso de las fronteras nacionales y regionales en los flujos de conocimiento.
  • Conceptos vecinos. El enfoque convive con la triple hélice, que se centra en las relaciones entre universidad, empresa y gobierno, y con el ecosistema de innovación, más usado en el ámbito empresarial y del emprendimiento. Más recientemente, la política de innovación orientada a misiones ha desplazado la atención desde el funcionamiento del sistema hacia la dirección del cambio.

Ejemplos y casos

El enfoque ha servido tanto para explicar trayectorias nacionales y regionales como para diseñar políticas en distintos niveles de gobierno.

En Technology Policy and Economic Performance (1987), Christopher Freeman explicó el rápido ascenso tecnológico de Japón tras la Segunda Guerra Mundial no por un gasto en investigación superior al de sus competidores, sino por la forma en que se articulaban los actores. Destacó el papel coordinador del Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI), la integración de la investigación con la producción dentro de las grandes empresas, la importancia de la importación y la mejora de tecnología extranjera y un sistema educativo y de formación en la empresa orientado a la ingeniería. El libro se convirtió en la referencia fundacional del concepto de sistema nacional de innovación.

Finlandia fue uno de los primeros países en adoptar el concepto de sistema nacional de innovación como marco explícito de su política científica y tecnológica, a comienzos de la década de 1990, a través de su Consejo de Política Científica y Tecnológica. La política finlandesa combinó una fuerte inversión pública y privada en investigación y desarrollo, la agencia de financiación de la innovación Tekes y la cooperación entre universidades y empresas, en un periodo en que el país pasó de una economía basada en los recursos forestales a otra con un peso destacado de las tecnologías de la información y la comunicación. El caso ilustra también los límites del enfoque cuando un sistema depende en exceso de una empresa o de un sector.

El País Vasco es uno de los casos más estudiados de sistema regional de innovación. Philip Cooke analizó su dimensión institucional y organizativa junto a Mikel Gómez Uranga y Goio Etxebarria en un artículo publicado en Research Policy en 1997. Con competencias propias en política industrial y tecnológica, el Gobierno Vasco impulsó desde los años ochenta una red de centros tecnológicos orientados a la industria y articuló el Sistema Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación mediante sucesivos planes. La reconversión de una economía industrial en crisis hacia la manufactura avanzada ejemplifica el papel de la gobernanza multinivel en la política de innovación.

La Unión Europea incorporó la lógica de los sistemas regionales de innovación a su política de cohesión mediante las estrategias de investigación e innovación para la especialización inteligente (RIS3, por sus siglas en inglés). En el periodo de programación 2014-2020, contar con una de estas estrategias fue un requisito previo para que las regiones pudieran invertir fondos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en investigación e innovación. Cada región debía identificar sus fortalezas, priorizar unos pocos ámbitos de especialización mediante un proceso participativo con empresas, universidades y sociedad civil, y concentrar en ellos sus recursos.

Recursos adicionales

Fuentes y herramientas

Para describir y comparar sistemas de innovación se utilizan sobre todo indicadores de investigación y desarrollo, de innovación empresarial y de cooperación.

  • Eurostat: estadísticas europeas de I+D por región y resultados de la Encuesta Comunitaria de Innovación.
  • eurostat (R): paquete de R para descargar y preparar esas estadísticas en análisis reproducibles.
  • OECD Data: indicadores comparables de ciencia, tecnología e innovación de los países de la OCDE.
  • UNESCO UIS: estadísticas mundiales de gasto en I+D y personal investigador.
  • CORDIS: proyectos de investigación e innovación financiados por la Unión Europea, útiles para analizar redes de cooperación entre actores.

Bibliografía recomendada

Ninguna de las tres obras de referencia ha sido traducida al español.

  • National Systems of Innovation (Bengt-Åke Lundvall, ed., 2010): reedición del volumen de 1992 que fundó el enfoque desde la perspectiva del aprendizaje interactivo entre productores y usuarios. Es la referencia para entender la definición amplia del concepto.
  • Systems of Innovation (Charles Edquist, ed., 1997): obra colectiva de una red internacional de investigadores que ordena los fundamentos teóricos del enfoque, discute sus problemas conceptuales y analiza la dinámica de los sistemas de innovación.
  • Regional Innovation Systems (Philip Cooke, Martin Heidenreich y Hans-Joachim Braczyk, eds., 2004): segunda edición del volumen de 1998 que consolidó el concepto regional, con estudios de regiones europeas, norteamericanas y asiáticas y las tipologías de gobernanza de Cooke.
  1. Sobre el origen del concepto, véase Freeman, C. (1995). The «National System of Innovation» in Historical Perspective. Cambridge Journal of Economics, 19(1), 5-24.
  2. Cooke, P. (1992). Regional Innovation Systems: Competitive Regulation in the New Europe. Geoforum, 23(3), 365-382.
  3. Malerba, F. (2002). Sectoral Systems of Innovation and Production. Research Policy, 31(2), 247-264.
  4. Tödtling, F. y Trippl, M. (2005). One Size Fits All? Towards a Differentiated Regional Innovation Policy Approach. Research Policy, 34(8), 1203-1219.