Estrategia de política de innovación, de ámbito regional o nacional, que concentra los recursos de investigación e innovación en un número limitado de prioridades derivadas de las capacidades del territorio y de un proceso de descubrimiento compartido con empresas, universidades y sociedad civil.

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Priorizar para transformar: la lógica de la especialización inteligente

La especialización inteligente (smart specialisation) parte de una constatación incómoda para la política de innovación: si todas las regiones intentan destacar en las mismas tecnologías de moda —biotecnología, nanotecnología, tecnologías de la información—, los recursos se dispersan, se duplican esfuerzos y pocas alcanzan la masa crítica necesaria. La alternativa que propone es que cada territorio identifique los ámbitos en los que puede diferenciarse a partir de lo que ya sabe hacer y concentre en ellos la inversión pública en investigación e innovación.

En la Unión Europea, este enfoque se concreta en las estrategias de investigación e innovación para la especialización inteligente (RIS3, por sus siglas en inglés), denominadas también simplemente estrategias de especialización inteligente (S3). Desde 2014 son el principal instrumento de la política regional de innovación europea, porque su existencia condiciona el acceso a los fondos de la política de cohesión destinados a investigación e innovación.

Origen del concepto

El concepto nació en el grupo de expertos Knowledge for Growth, que asesoró entre 2006 y 2009 al comisario europeo de Ciencia e Investigación, Janez Potočnik. El grupo buscaba explicar la brecha de productividad entre Europa y Estados Unidos y la atribuyó en parte a la menor capacidad europea para especializarse y para adoptar tecnologías de propósito general. Los economistas Dominique Foray, Paul A. David y Bronwyn Hall formularon la idea en un informe breve de 2009.1 Los propios autores reconocieron después que el concepto alcanzó una gran relevancia política pese a contar con un marco teórico modesto y una base empírica limitada.

La idea se trasladó rápidamente a la escala regional al confluir con el enfoque territorial (place-based) del desarrollo territorial que el informe de Fabrizio Barca de 2009 propuso para reformar la política de cohesión y con la literatura sobre sistemas regionales de innovación.

Principios

  • Priorización. La estrategia elige un número limitado de ámbitos de especialización. No se trata de sectores completos, sino de actividades concretas que combinan capacidades del territorio con oportunidades tecnológicas o de mercado, como la aplicación de la fabricación aditiva a la industria aeronáutica.
  • Descubrimiento emprendedor. Las prioridades no las decide el gobierno de forma unilateral, sino que surgen de un proceso abierto en el que empresas, centros de investigación, administraciones y sociedad civil identifican oportunidades.
  • Diversificación relacionada. Las regiones tienden a desarrollar nuevas actividades a partir de las que ya tienen, porque comparten conocimientos, competencias y proveedores. La literatura sobre variedad relacionada sostiene que esta proximidad favorece el crecimiento.2
  • Conectividad. La estrategia no aísla al territorio: busca vincular sus actores con redes y cadenas de valor nacionales e internacionales.

La especialización inteligente se distingue así de la política de clústeres inspirada en el diamante de Porter, centrada en reforzar aglomeraciones sectoriales existentes, y del enfoque de selección de ganadores (picking winners), en el que el gobierno elige de antemano las empresas o tecnologías que apoyar.

Cómo funciona

Las fases de una estrategia RIS3

La guía metodológica publicada por la Comisión Europea en 2012 propuso seis pasos para elaborar una estrategia:

  • Análisis del contexto: diagnóstico de las capacidades científicas, tecnológicas y productivas del territorio, de su posición en las cadenas de valor y de su espíritu emprendedor.
  • Gobernanza: creación de estructuras que garanticen la participación de los actores de la cuádruple hélice (administración, universidades, empresas y sociedad civil) y la coordinación entre niveles de gobierno propia de la gobernanza multinivel.
  • Visión compartida: definición del modelo de futuro del territorio.
  • Selección de prioridades: elección de un número limitado de ámbitos mediante el proceso de descubrimiento emprendedor.
  • Combinación de políticas: diseño de los instrumentos, hojas de ruta y planes de acción y de su financiación.
  • Seguimiento y evaluación: indicadores que permitan comprobar los avances y corregir el rumbo.

En la práctica, las fases se solapan y se repiten: la estrategia es un proceso de aprendizaje continuo más que un documento cerrado. Desde 2011, la Plataforma de Especialización Inteligente, gestionada por el Centro Común de Investigación de la Comisión en Sevilla, asesora a regiones y Estados en su diseño y facilita la comparación entre estrategias.

De condición previa a condición favorecedora

En el periodo de programación 2014-2020, disponer de una estrategia de especialización inteligente fue una condición ex ante para que regiones y Estados pudieran destinar fondos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) a investigación e innovación. En el periodo 2021-2027, el requisito se transformó en una condición favorecedora sobre la buena gobernanza de la estrategia, que debe cumplirse durante todo el periodo. Sus siete criterios incluyen, entre otros, un análisis actualizado de los obstáculos a la difusión de la innovación y a la digitalización, un organismo responsable con competencias para coordinar la estrategia, instrumentos de seguimiento y evaluación, un proceso de descubrimiento emprendedor operativo y medidas para gestionar la transición industrial y cooperar con socios de otros países.

La evolución refleja un desplazamiento del diseño a la ejecución y de la competitividad a los grandes retos. Las propuestas más recientes, como las alianzas para la innovación regional (Partnerships for Regional Innovation) puestas en marcha en 2022, orientan la especialización inteligente hacia la sostenibilidad y la transición ecológica y digital, y la acercan a la política de innovación orientada a misiones.

Debates y críticas

  • Un concepto sectorial aplicado al territorio. Philip McCann y Raquel Ortega-Argilés señalaron que la idea original tenía una lógica sectorial y que su aplicación regional exige reformularla, porque las condiciones que la favorecen —escala, diversidad y conectividad— se concentran en las regiones centrales.3
  • Regiones con menos capacidades. Las regiones menos desarrolladas, que son las que más fondos de cohesión reciben, suelen tener sistemas de innovación débiles y administraciones con menos capacidad para diseñar y ejecutar estrategias complejas.
  • Prioridades repetidas. Muchas regiones eligieron prioridades muy similares, como salud, energía, alimentación o tecnologías digitales, formuladas de manera tan amplia que la priorización real fue limitada.
  • Descubrimiento emprendedor formal. En numerosos casos, la participación se redujo a consultas puntuales y los actores con más recursos capturaron el proceso.
  • Evaluación. Medir el impacto de la estrategia es difícil, porque sus efectos son a largo plazo y se confunden con los de otras políticas.

Ejemplos y casos

Las estrategias de especialización inteligente se han aplicado en regiones de toda la Unión Europea, han dado lugar a redes de cooperación interregional y se han extendido a países candidatos a la adhesión.

El Gobierno de Cataluña aprobó en 2014 su estrategia de investigación e innovación para la especialización inteligente, RIS3CAT, en el marco de la estrategia Catalunya 2020. La estrategia se estructuró en cuatro ejes: siete ámbitos sectoriales líderes, la identificación de oportunidades emergentes a partir de capacidades tecnológicas y de sectores relacionados, las tecnologías facilitadoras transversales y la mejora del entorno de la innovación. Entre sus instrumentos destacaron las comunidades RIS3CAT, agrupaciones de empresas y centros de investigación con agendas conjuntas de I+D+i y los proyectos de especialización y competitividad territorial (PECT), que trasladaron la estrategia a escala local con la participación de los actores de la cuádruple hélice.

En 2013, diez regiones europeas crearon la Vanguard Initiative para cooperar en torno a sus estrategias de especialización inteligente. Mediante la Declaración de Milán, sus miembros —autoridades regionales responsables de esas estrategias— se comprometieron a impulsar proyectos piloto y de demostración en cadenas de valor europeas, a coinvertir y a alinear los instrumentos de financiación regionales, nacionales y europeos. La iniciativa ilustra el principio de conectividad: la especialización de cada región adquiere más valor cuando se integra en redes y cadenas de valor que superan sus fronteras.

La especialización inteligente se ha extendido más allá de la Unión Europea a través de la política de ampliación. Montenegro elaboró su estrategia con el apoyo del Centro Común de Investigación de la Comisión Europea y la adoptó en 2019, tras recibir la aprobación informal de la Comisión. Concebida como una estrategia nacional que coordina a varios ministerios, fue revisada por expertos europeos en Sevilla ese mismo año. Otros países candidatos de la región han elaborado después estrategias con la misma metodología, como parte de su convergencia con las políticas europeas de investigación e innovación.

Recursos adicionales

Fuentes y herramientas

El diagnóstico de una estrategia combina datos de I+D, de especialización productiva y tecnológica y de cooperación entre actores.

  • Eurostat: estadísticas regionales de I+D, empleo por sectores y resultados de la Encuesta Comunitaria de Innovación.
  • eurostat (R): paquete de R para descargar esas estadísticas y cartografiarlas por regiones.
  • Atlas of Economic Complexity: datos y visualizaciones sobre la estructura productiva y las capacidades relacionadas de los países, útiles para explorar opciones de diversificación.
  • WIPO IP Statistics Data Center: estadísticas de patentes para identificar especializaciones tecnológicas.
  • CORDIS: proyectos europeos de investigación e innovación, útiles para analizar la participación y las redes de colaboración de los actores de una región.

Bibliografía recomendada

Las obras de referencia no están traducidas al español.

  • Smart Specialisation (Dominique Foray, 2015): exposición del concepto por uno de sus creadores, con sus fundamentos, sus principios de diseño, su adecuación a regiones con distintos niveles de desarrollo y las primeras experiencias de aplicación.
  • Advances in the Theory and Practice of Smart Specialization (Slavo Radošević et al., eds., 2017): obra colectiva que revisa críticamente los fundamentos teóricos de la especialización inteligente y analiza su aplicación en regiones y países europeos, con especial atención a los menos desarrollados.
  1. Foray, D., David, P. A. y Hall, B. (2009). Smart Specialisation: The Concept. Knowledge Economists Policy Brief, 9. Comisión Europea.
  2. Frenken, K., Van Oort, F. y Verburg, T. (2007). Related Variety, Unrelated Variety and Regional Economic Growth. Regional Studies, 41(5), 685-697.
  3. McCann, P. y Ortega-Argilés, R. (2015). Smart Specialization, Regional Growth and Applications to European Union Cohesion Policy. Regional Studies, 49(8), 1291-1302.