La política de innovación orientada a misiones es el enfoque que moviliza la investigación, la innovación y la inversión pública y privada hacia objetivos concretos, ambiciosos y con plazo definido, formulados a partir de grandes retos tecnológicos o sociales.

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Dirigir la innovación hacia objetivos concretos

La política de innovación orientada a misiones (mission-oriented innovation policy) parte de una idea sencilla: en lugar de apoyar la investigación y la innovación de forma genérica, el Estado fija un objetivo concreto, ambicioso y con plazo —una misión— y moviliza en torno a él a empresas, universidades, centros de investigación, administraciones y ciudadanía. La misión no prescribe la solución: marca la dirección y deja que surjan múltiples proyectos y tecnologías capaces de alcanzarla.

El enfoque se distingue de las políticas de innovación horizontales, que se justifican por la corrección de fallos de mercado —por ejemplo, la infrainversión privada en I+D— y procuran ser neutrales respecto a sectores y tecnologías. Las misiones asumen, en cambio, que toda política de innovación tiene una dirección y que conviene decidirla de forma explícita. La economista Mariana Mazzucato, su principal impulsora contemporánea, describe este cambio como el paso de un Estado que se limita a corregir mercados a otro que contribuye a crearlos y orientarlos, idea que desarrolló en The Entrepreneurial State (2013) y en Mission Economy (2021).

Su relevancia actual procede de los llamados grandes retos sociales —cambio climático, salud, envejecimiento, transición digital—, problemas que ningún sector ni disciplina puede resolver por sí solo y que exigen coordinar instrumentos que suelen gestionarse por separado: ayudas a la I+D, compra pública, regulación, financiación y formación.

Los rasgos de una misión

El informe que Mazzucato elaboró para la Comisión Europea en 2018,1 a petición del comisario Carlos Moedas, propuso cinco criterios para seleccionar misiones que se han convertido en referencia en Europa:

  • Audaces e inspiradoras: con una relevancia social amplia, capaz de implicar a la ciudadanía.
  • Dirección clara: objetivos concretos, medibles y con un plazo definido.
  • Ambiciosas pero realistas: que exijan investigación e innovación con riesgo, pero alcanzables.
  • Transversales: que crucen disciplinas, sectores y tipos de actores.
  • Abiertas a múltiples soluciones: que admitan proyectos diversos, también de abajo arriba (bottom-up), en lugar de imponer una única tecnología.

Del reto a la cartera de proyectos

La arquitectura habitual tiene tres niveles. En la cúspide se sitúa un reto amplio, como la crisis climática; de él se deriva una misión concreta, por ejemplo, lograr un número determinado de ciudades climáticamente neutras en una fecha fijada; y la misión se despliega en una cartera de proyectos en sectores como la energía, la movilidad, la construcción o la alimentación. Gestionar esa cartera requiere una gobernanza multinivel y mecanismos de participación propios de la cuádruple hélice, porque las decisiones afectan a muchas partes interesadas con intereses distintos.

Evolución: de la carrera espacial a los retos sociales

La orientación a misiones no es nueva. Lo que ha cambiado es la naturaleza de los objetivos y, con ella, el tipo de política necesaria para alcanzarlos.

Las misiones antiguas y el origen del término moonshot

Las primeras políticas orientadas a misiones fueron grandes programas tecnológicos de Estado ligados a la defensa y al prestigio nacional: el Proyecto Manhattan durante la Segunda Guerra Mundial, la energía nuclear o la carrera espacial. El caso arquetípico es el programa Apolo. El 25 de mayo de 1961, John F. Kennedy pidió al Congreso de Estados Unidos que el país se comprometiera a llevar a un ser humano a la Luna y devolverlo a salvo antes del final de la década, objetivo que se cumplió con el Apolo 11 en julio de 1969. De ese episodio procede el término moonshot, que en política pública designa un objetivo extraordinariamente ambicioso, con plazo fijado y una movilización masiva de recursos públicos. Mazzucato lo recupera como metáfora fundacional: el subtítulo original de Mission Economy es A Moonshot Guide to Changing Capitalism.

Estas misiones compartían varios rasgos: un objetivo técnico bien definido, un número reducido de actores —agencias públicas y grandes contratistas—, financiación pública abundante y un Estado que era a la vez promotor y usuario final de la tecnología. Henry Ergas distinguió en 19872 entre países con políticas tecnológicas orientadas a misiones, como Estados Unidos, Reino Unido y Francia, y países orientados a la difusión, como Alemania, Suiza y Suecia, que priorizaban la adopción de tecnología por el tejido productivo. La misma época dejó la crítica más citada del modelo: en The Moon and the Ghetto (1977), Richard R. Nelson se preguntaba por qué una sociedad capaz de llegar a la Luna no lograba resolver los problemas de sus barrios pobres y concluía que los problemas sociales no son solo técnicos, sino también organizativos y políticos.

El giro hacia los retos sociales

Desde la década de 2000, el vocabulario de las misiones se desplazó hacia los grandes retos sociales. Dominique Foray, David Mowery y Richard Nelson examinaron qué lecciones podían extraerse de los programas de misión tradicionales para afrontar desafíos como el cambio climático3 y concluyeron que el modelo no se trasladaba sin más: los nuevos retos requieren que millones de usuarios adopten soluciones, cambios de comportamiento y políticas complementarias de demanda y regulación. Johan Schot y W. Edward Steinmueller (2018) situaron ese giro en un tercer marco de la política de innovación, orientado al cambio transformador, que sucede a los marcos de la I+D de posguerra y de los sistemas nacionales de innovación.

El informe de Mazzucato de 2018 dio forma operativa a esta nueva generación y desembocó en las misiones de Horizonte Europa, lanzadas en septiembre de 2021. La OCDE, en un análisis de Philippe Larrue (2021), las caracteriza como intervenciones sistémicas que buscan corregir debilidades habituales de los sistemas de innovación: la falta de orientación estratégica, la escasa coordinación entre políticas y la fragmentación de los instrumentos. Frente a las misiones antiguas, las nuevas persiguen objetivos sociales y no solo tecnológicos, tienen a la sociedad como usuaria final y dependen de la difusión de soluciones, no de una demostración puntual.

Debates y críticas

Desde posiciones de tradición liberal, las misiones reeditan la tentación de que el Estado elija ganadores, con riesgo de captura y despilfarro. Sus defensores replican que la cuestión no es si intervenir, sino cómo hacerlo con una dirección legítima y evaluable. Iris Wanzenböck y sus coautores (2020) subrayan que muchos retos sociales son problemas perversos (wicked problems): el desacuerdo puede afectar tanto a la definición del problema como a las soluciones, de modo que la misión debe entenderse como un proceso de aprendizaje y no como una meta fijada de antemano. Ross Brown, a partir del caso del banco nacional de inversión de Escocia, critica la vaguedad operativa del enfoque, su desajuste con la demanda de los sistemas regionales y el riesgo de reforzar trayectorias existentes, y propone partir del contexto local. Otros debates afectan a la legitimidad democrática —quién define las misiones y con qué participación—, a la dificultad de evaluar resultados a largo plazo y al riesgo de rebautizar como misiones programas existentes sin cambiar su diseño.

Ejemplos y casos

Las misiones se aplican a escalas muy distintas, desde programas espaciales nacionales hasta la transformación de una calle.

Recursos adicionales

Bibliografía recomendada

Dos obras de referencia del enfoque contemporáneo y un clásico que cuestiona sus límites.

El programa Apolo de la NASA es el modelo de misión tecnológica de Estado. Respondía a un objetivo fijado por el presidente Kennedy en 1961 —llevar a un ser humano a la Luna y devolverlo a salvo antes de 1970— y se cumplió con el Apolo 11 en julio de 1969. Su éxito descansó en un objetivo técnico inequívoco, una financiación pública extraordinaria y la coordinación de agencias federales, universidades y grandes contratistas industriales. Es también el ejemplo que muestra los límites del modelo: el Estado era promotor y cliente y la misión no requería que la sociedad adoptara ninguna solución.

En septiembre de 2021, la Comisión Europea lanzó cinco misiones dentro de Horizonte Europa: adaptación al cambio climático, cáncer, restauración de océanos y aguas, ciudades climáticamente neutras e inteligentes y un pacto por el suelo para Europa. La misión urbana aspira a que cien ciudades alcancen la neutralidad climática en 2030. En abril de 2022 se anunció la selección, en la que figuraban siete ciudades españolas: Barcelona, Madrid, Sevilla, Valencia, Valladolid, Vitoria-Gasteiz y Zaragoza. Cada ciudad se compromete mediante un contrato climático que articula planes de inversión, movilidad limpia, eficiencia energética y planificación urbana verde con la participación de actores locales.

El Centro para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (CDTI) gestiona el programa Misiones Ciencia e Innovación, que financia grandes proyectos de I+D empresarial en torno a cinco retos: la lucha contra el cambio climático, la transición energética, la economía circular, la digitalización de la actividad económica y el refuerzo de capacidades estratégicas tras la COVID-19. Los proyectos se presentan en consorcios de empresas, con participación obligatoria de pymes. La convocatoria de 2021, la segunda del programa, superó los 141 millones de euros en subvenciones, financiados con fondos europeos Next Generation EU a través del Plan de Recuperación.

Vinnova, la agencia sueca de innovación, adoptó un enfoque de misiones basado en el diseño. Una de ellas propone que todas las calles de Suecia sean sostenibles, saludables y llenas de vida en 2030. De ella surgió Street Moves, un proyecto liderado por el centro de arquitectura y diseño ArkDes desde 2020, que prueba con vecindarios y municipios módulos de madera para reconvertir plazas de aparcamiento en espacios de uso comunitario. El caso ilustra las misiones de abajo arriba: prototipos en calles concretas, participación ciudadana y aprendizaje antes del despliegue a gran escala, en la línea de la innovación ciudadana.

Recursos adicionales

Bibliografía recomendada

Misión economía. Una guía para cambiar el capitalismo (Mariana Mazzucato, 2021)

Publicado en inglés y en español el mismo año (Taurus), es la exposición más completa y accesible del enfoque de misiones. Mazzucato revisa el programa Apolo para extraer lecciones sobre liderazgo público, asunción de riesgos y colaboración entre sectores, y propone aplicarlas a retos como la emergencia climática, la salud o la brecha digital. Defiende un Estado con capacidades propias, contratos público-privados que repartan riesgos y beneficios, y una política económica orientada por objetivos sociales. Es una lectura de cabecera para profesionales de políticas públicas, gestores de innovación y estudiantes que quieran entender el giro reciente de la política de innovación europea, aunque conviene leerla junto a sus críticas.

El Estado emprendedor (Mariana Mazzucato, 2019)

Edición de RBA de una obra publicada originalmente en inglés en 2013. Es el libro que dio a conocer a la autora y sienta las bases teóricas de las misiones. A partir de casos como internet, el GPS o las tecnologías que integran el iPhone, sostiene que muchas innovaciones atribuidas al sector privado nacieron de inversiones públicas de alto riesgo y que el Estado ha actuado como inversor de primera instancia y creador de mercados. Resulta útil para comprender el fundamento económico del enfoque y el debate sobre cómo socializar los beneficios de la innovación financiada con recursos públicos.

The Moon and the Ghetto (Richard R. Nelson, 1977)

Ensayo breve publicado por W. W. Norton, sin traducción al español. Nelson, uno de los fundadores de la economía evolutiva de la innovación, parte de una pregunta que conserva toda su vigencia: por qué una sociedad capaz de llegar a la Luna no lograba resolver los problemas de sus barrios pobres. Su respuesta analiza los límites del análisis de políticas públicas y las diferencias entre problemas técnicos y sociales, que dependen de organizaciones, incentivos y conflictos políticos. Es el contrapunto clásico al optimismo de las misiones y una lectura muy recomendable para quien diseñe o evalúe políticas orientadas a retos sociales.

  1. Mazzucato, M. (2018). Mission-Oriented Research & Innovation in the European Union: A problem-solving approach to fuel innovation-led growth. Bruselas: Comisión Europea, Dirección General de Investigación e Innovación.
  2. Ergas, H. (1987). «Does Technology Policy Matter?». En B. R. Guile y H. Brooks (eds.), Technology and Global Industry: Companies and Nations in the World Economy. Washington D. C.: National Academy Press.
  3. Foray, D., Mowery, D. C. y Nelson, R. R. (2012). «Public R&D and social challenges: What lessons from mission R&D programs?». Research Policy, 41(10), 1697-1702.